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信用修復實踐與法治路徑分析

信息來源:中國工商時報     發布日期:2019-04-01    【字體:

   當前,在大力推進信用體系建設的背景下,如何運用法治思維和法治方式構建信用修復機制,提升我國信用建設體系化、制度化水平,維護公平正義,是我國信用立法的重要任務。筆者認為,信用修復制度應主要針對違約類失信行為、違法類失信行為,并形成體系化的法律規則。

  ①

  信用修復是信用法治的重要內容

  失信懲戒是信用立法的核心制度。實施失信懲戒的目標并不是要把失信人永久地釘在恥辱柱上。在傳統的征信法律制度中,專門設計了信用修復機制,從而讓失信主體有糾正錯誤、改過自新的機會。在我國信用建設初期,一直注重強化失信聯合懲戒,設計了很多失信懲戒機制。在我國部委層面的多部聯合獎懲備忘錄中,失信聯合懲戒機制也是主要內容。對于已具有一定規模的失信群體,如果長時間不能給予其有效的修復信用的機會,既有違公平正義,也可能造成嚴重的社會問題。

  目前,我國在信用修復方面已陸續建立了一些規則,但這些規則的效力層級相對較低,制度比較零散,規則不夠完善。比如,《征信業管理條例》主要對錯誤信息的修正作出了規定,而對于其他信用修復形式則欠缺規定;又比如,《企業信息公示暫行條例》及相關配套規定主要規定了列入經營異常名錄企業在整改后的移出機制,以及被列入嚴重違法失信企業名單的企業自被列入名單之日起滿5年未再發生逾期未公示年報信息或其他信息等情形的,移出嚴重違法企業名單的制度,對于其他情形的信用修復機制則欠缺規定。

  近年來,我國更加注重信用激勵和信用修復,從而促進懲戒、教育、修復之間的平衡,積極引導全社會真正樹立知信、守信、用信的觀念。

  中共中央、國務院《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度 加快推進社會誠信建設的指導意見》提出,建立健全信用修復機制。聯合懲戒措施的發起部門和實施部門應按照法律法規和政策規定明確各類失信行為的聯合懲戒期限。在規定期限內糾正失信行為、消除不良影響的,不再作為聯合懲戒對象。建立有利于自我糾錯、主動自新的社會鼓勵與關愛機制,支持有失信行為的個人通過社會公益服務等方式修復個人信用。

  國家發改委、人民銀行發布的《關于加強和規范守信聯合激勵和失信聯合懲戒對象名單管理工作的指導意見》要求,在完善相關法律法規的同時,暢通異議申訴等救濟渠道,建立完善信用修復制度,糾正違法、失信行為,鼓勵守法誠信。

  國家發改委辦公廳、人民銀行辦公廳《關于對失信主體加強信用監管的通知》也強調,要完善信用修復制度。

  最高人民法院《關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》,就失信被執行人履行生效法律文書規定的義務后刪除失信信息以及失信被執行人名單公示期限等作出了規定。

  此外,相關部門及地方發布的信用建設立法和政策,也在積極構建信用修復機制。

  當前,必須正視我國信用修復制度的不足,將相關制度和政策規定進一步凝練上升為立法,構建具有中國特色的信用修復法律制度。

  ②

  經濟領域失信行為的信用修復機制

  經濟領域失信行為的修復,主要涉及兩類問題。

  第一,因信用信息錯誤產生的信用修復問題,其在本質上也屬于信用修復的一種。這類信用修復,主要由信用主體對錯誤、虛假失信信息記錄提出異議,相關征信部門、信息提供機構等進行相應的審查,按照相應的程序對信用主體提出的異議進行處理,修正錯誤信息,并使信用主體恢復恰當的信用評價。

  第二,因信用主體自身原因產生的信用修復問題。這類信用修復主要包括履行債務、減少信用賬戶數量、降低信用利用率、作出承諾等。在一些國家和地區,信用主體償還債務并不能夠刪除其信用記錄。比如,在美國,債務人清償債務并取得債權人的諒解,是信用修復的基本路徑。但是,為全面體現信用主體的信用狀況,在具體操作上,主要采取對失信信息進行批注的方式,標明其信用修復的狀態。因此,這類信用修復,既可以是自我修復,也可以委托相關機構幫助修復。所謂自我修復,就是信用主體履行相應債務或采取其他信用改善措施,并在其信用信息中進行相應的批注或者移出信息再處理。所謂機構修復,則是由相應的信用機構根據市場化原則幫助信用主體實施信用修復。

  值得關注的是,前述情形主要是在信用主體正常存續狀態下實施的信用修復。當前,還需要關注信用主體在非正常經營狀況下的信用修復問題,主要指在破產重整情況下的信用修復問題。

  近年來,人民法院受理的破產案件數量大幅上升,運用破產重整機制恢復債務企業的經營能力,是保護債權人利益、維護社會穩定的重要措施。然而在現實中,往往因為破產企業的諸多債務問題,導致企業已經受到的各類信用懲戒難以解除,破產重整企業要恢復正常生產經營非常困難,這也使得愿意參與重整的企業存在很多的的顧慮和實際困難,阻礙了破產重組的進行。在浙江溫州、衢州等地,受理破產案件的法院與人民銀行等機構合作進行了很多信用修復創新,主要包括債權銀行開展信用修復、稅務部門開展信用修復、市場監管部門開展信用修復等。其中,在征信系統中對破產重組狀態進行記錄、信息主體自主解釋、取得銀行等債權人的諒解,恢復其正常經營狀態和正常信用狀況等做法,是信用修復的重要經驗。

  ③

  社會領域失信行為的信用修復機制

  信用修復不僅包括經濟領域失信行為的修復,還包括社會領域失信行為的修復。傳統的經濟征信制度對于違法行為的信用修復,并沒有提供太多的解決方案。一些地區對違法行為的信用修復進行了創新探索。從杭州、南京等地的實踐看,對于違法行為的信用修復,主要針對輕微或一般違法行為。通常采取兩類修復方式:第一類是糾錯式修復,即信用主體改正其違法行為后可以不再記入信用記錄;第二類是救濟式修復,由相關部門告知失信主體整改的目標、任務,依照相應的程序督促其改正違法失信行為,修正其錯誤。信用主體整改完成后,在一定期限內未再次實施相關違法行為,即可進行信用修復。

  針對違法行為進行信用修復,重點在于該違法行為是否具有可修復性。從目前的實踐看,需要重點考量四個條件。第一,信用主體主觀上是否具有信用修復的意愿,即信用修復程序應當基于信用主體的申請而啟動。第二,失信行為的危害程度。輕微違法行為和一般違法行為才可以納入信用修復范圍,重大違法行為不具有可修復性。第三,失信行為發生的客觀原因。非因信用主體的原因而引發的失信行為,原則上應當予以修復。第四,對失信行為的主觀認知。即信用主體是否真正認識到其行為的違法性,并通過相應的信用承諾和實際行動糾正違法行為,改善其誠信狀況。

  對實施了違法行為的信用主體開展信用修復,應當進行必要的監管。信用主體申請信用修復,應當作出遵守法律的承諾。由相關部門審查信用修復申請是否符合條件,符合修復條件的,應當作出信用修復決定。信用修復決定應當公示,接受社會監督。比如,依據《企業環境信用評價辦法(試行)》第十二條規定,企業的環境信用分為環保誠信企業、環保良好企業、環保警示企業、環保不良企業四個等級,依次以綠牌、藍牌、黃牌、紅牌表示。在環境信用制度運行過程中,一些地方設計了相應的信用修復規則。對于有環境違法行為,被列入較低環境信用等級的企業,應當在一定期限內按照監管部門的要求完成整改,履行修復信用行為。期限屆滿后,如確實已經改正違法行為,不再具有社會危害性,在履行相應的程序后,環保部門可作出信用修復決定并向社會進行公示,聽取公眾意見,再決定是否提高企業的環境信用等級。

  ④

  構建法治化信用修復機制的基本路徑

  信用修復是信用建設的基本環節和不可或缺的內容,必須納入法治軌道。筆者認為,構建法治化信用修復機制的基本路徑包括以下幾個方面。

  第一,構建信用修復的基本法律規則。信用修復要與信用懲戒、信用激勵機制相銜接,注重發揮信用的導向功能。失信人的失信記錄如果可以輕易地進行信用修復,就難以發揮信用懲戒的功能。實施信用修復如果難度太大,則會使失信主體難有改過自新的機會,甚至產生相應的社會問題。將信用修復納入法治軌道,可以有效避免信用修復過程中存在主觀任意性和隨意行事的問題。信用修復立法的重點在于明確信用修復標準和信用修復程序,比如,哪些信用狀況是不可修復的,哪些信用狀況是可以修復的,由誰實施修復,如何修復,修復的措施有哪些,如何監管和監督信用修復行為,對這些重大問題都需要作出明確的法律界定。而《征信業管理條例》《企業信息公示暫行條例》等信用特別立法,則應針對不同類型的信用修復問題作出更加有針對性的規定。

  第二,注重區分違約行為的修復和違法行為的修復,分別進行制度設計。其中,違約行為主要屬于糾錯式修復,重在償還債務,了結債權債務關系,取得債權人諒解等。而對于違法行為的信用修復,既包括糾錯式修復,也包括救濟式修復。對違法行為進行信用修復的重點在于認定是否具有可修復性,包括信用修復的主觀意愿、行為的危害程度、失信行為發生的客觀原因、對失信行為的主觀認知等。根據這些構成要件,對信用修復作出更加具體的規定。要針對輕微違法行為、一般違法行為和重大違法行為等分別制定不同的信用修復規則。對于違法行為的信用修復,要制定嚴格的修復程序,建立信用修復申請、信用修復承諾、信用修復決定、信用修復審查、信用修復公示等必要的法律程序,接受社會公眾的監督。對于相關機關決定不予修復的,信用主體可以對相關機關的決定申請復議或提出訴訟。

  第三,區分信息修復和信用修復,進行有針對性的制度設計。信息修復因信息不準確而啟動。這類問題的修復,要在確保信用主體知情權的前提下,對于錯誤或虛假信用信息予以更正,并進而修復其信用。主要制度包括信息異議、異議審查、信息修正等。相較而言,針對信用主體自身原因導致失信行為的信用修復,審核更嚴格、程序規定更嚴格,需要考慮的因素也更多。

  第四,探索信用修復方法的類型化,構建更加精細化的法律規則。對于信用修復方法,有必要類型化,區分不同情況建立統一的信用修復機制,并進行相應的法律調整。根據違約或違法行為的性質適用不同類型的信用修復制度,是構建科學的信用修復機制的重要基礎。結合目前信用修復相關制度及實操部門具體做法的提煉總結,信用修復主要有四類方式:時間性修復、注釋性修復、異議性修復、刪除性修復。

  時間性修復——失信信息的保存時限可以視為一種時間性修復。當不良信用記錄期限屆滿,相關信息可自動刪除而不被記錄,不再予以披露。比如,美國消費者失信信息記錄的保存時間原則上是7年,破產信息則保存10年;我國《征信業管理條例》規定個人不良信息自終止之日起保存5年,超過5年應予刪除;《企業信息公示暫行條例》規定,自被列入嚴重違法失信企業名單之日起滿五年應予移出,但再次違反年報或企業信息公示義務的情形除外。

  注釋性修復——非主觀故意的不良信用信息,信用主體可以提出申請,由信息記錄單位在不良信用信息上進行標注。我國部分地方針對破產重組企業信用修復所進行的創新,也較多地采取注釋性修復方式。

  異議性修復——信用主體對于信息記錄虛假、錯誤而提出異議,要求刪除或修改的,屬于異議性修復。

  刪除性修復——失信行為履行相應義務后即可刪除不良信息。比如,根據最高人民法院《關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》,被執行人納入失信被執行人名單的期限原則上為二年;被執行人以暴力、威脅方法妨礙、抗拒執行情節嚴重或具有多項失信行為的,可以延長一至三年。失信被執行人積極履行生效法律文書確定義務或主動糾正失信行為的,人民法院可以決定提前刪除失信信息。

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